В первый год войны резкое обострение нехватки индустриальных кадров существенно актуализировало проблему экономической мобилизации людского потенциала, сосредоточенного в городах тыловых районах СССР. В данный период государство решительно взяло курс на максимальное и всеобъемлющее регулирование движения рабочей силы, который начал вызревать еще в ходе первых трех пятилеток.
