Введение

Коренные народы российского Севера еще в начале ХХ в. численно преобладали на обширных территориях. В частности, по переписи 1926 г. в Коми Области доля коми составляла около 94 %, а в регионах Крайнего Севера туземные (нерусские) жители насчитывали 120 тыс. человек при численности постоянного русского населения 44 тыс. человек. Процессы укрепления экономической самостоятельности и самоуправления северных народов, которые происходили в царской России XIX в., получили дополнительный импульс в первые послереволюционные годы и могли определить их благополучие в будущем (Максимов, 2000). Но уже в конце 20-х гг. северная политика советского государства направляется на упрочение государственного контроля в отраслях традиционного хозяйства (пушной промысел, оленеводство, добыча дичи и ценных пород рыбы) и форсированное развитие добывающих отраслей промышленности. Самоуправление национальных территорий подменяется централизованным управлением, национальная культура превращается в инструмент пропаганды, а различные направления политики в сфере экономики, образования и пропаганды неумышленно или целенаправленно формируют расистские предубеждения среди переселенцев и работают на ассимиляцию коренных жителей в общество переселенцев (Куриков, 1999; Максимов, 2000). Результаты этой политики хорошо известны: на фоне общего неблагополучия в России среди малочисленных народов Севера наблюдаются чрезвычайно высокие показатели безработицы, смертности, алкоголизма, самоубийств, психических, инфекционных и других заболеваний. Даже коми народ, имевший во второй половине XIX — начале ХХ в. высокие показатели экономического, политического и культурного развития и численного роста, к концу ХХ столетия оказался на грани полной ассимиляции. Показатели социально-экономического положения коми удручающие. Например, по Республике Коми коэффициент смертности коми в 1989–1997 гг. достигал значения 18 % и ежегодно превышал коэффициент смертности представителей русской национальности в 1,5–1,8 раза (Фаузер, Рожкин, Загайнова, 2001).

Активное освоение минерально-сырьевых ресурсов северных территорий остается одним из приоритетов экономической политики России в новом столетии. В то же время, народы Севера, оказавшись в численном меньшинстве не только в регионах проживания, но и в большинстве административных районов, не имеют адекватных механизмов выражения и реализации своих интересов. Хотя их права на земли и самоуправление признаются Конституцией и законами Российской Федерации, существующие законы во многом противоречивы и декларативны и не могут преодолеть доминирование интересов промышленности (Кряжков, 1995; Куриков, 1999; Мархиниy, Удалова, 1996; Материалы…, 2001). Это свидетельствует не только об устойчивости сложившейся теории и практики освоения северных территорий, нежелании решать проблемы, но и о сложности вопроса и недостаточности знаний. Информирование населения и обучение в России таковы, что российское общество не видит несправедливости, допущенной к коренным народам Севера, и не готово к тем переменам, которые произошли в последние три десятилетия за рубежом и радикально изменили состояние аборигенных народов. Поэтому новое обращение к зарубежному опыту, которое предпринято в настоящей работе, представляется актуальным и  полезным для тех, кого беспокоят вопросы согласования промышленного развития с интересами коренных народов и старожильческих общностей Севера России.

Наследие прошлого

Анализ истории взаимоотношений колониальных властей, а затем властей США и Канады с аборигенными народами Северной Америки, а также властей Швеции с коренным населением Лапландии позволяет разделить период от начала взаимоотношений до середины ХХ века на два принципиально отличных этапа (Национальные процессы…, 1973; Kvist, 1994; People to people…, 1996). На первом этапе власти признают значимость экономики аборигенов, их права на земли и самоуправление. Аборигенные жители численно преобладают на значительных территориях, а в экономике этих территорий доминируют традиционные для аборигенов отрасли. Аборигенные народы включаются в обмен товарами и торговые отношения, в процессы политического, экономического и культурного развития. Так, среди индейских народов в XVIII в. выделилась «пятерка цивилизованных племен» юго-востока современных США — крики, чоктавы и др. Эти племена, располагаясь в стороне от главных путей европейской колонизации, еще к началу XIX века сохранили свои земли. Они приняли христианство, добились успехов в сельской экономике, создании школ, начали выпуск печатных изданий на родных языках, из их среды выдвинулись умелые лидеры (Национальные процессы…, 1973).

Развитие новых отраслей экономики на землях аборигенных народов (сельского хозяйства в южных регионах, лесной и горнорудной промышленности на Севере) сопровождается быстрым ростом численности некоренного населения за счет иммиграции и естественного прироста. Вместе с этим в XIX в. на смену политике сотрудничества с аборигенными народами приходит политика доминирования и ассимиляции (People to people…, 1996).Содержание новой политики определяют следующие ключевые элементы (Коренное население…, 1990, Национальные процессы…, 1973; Kvist, 1994; People to people…, 1996):

1. Коренные народы лишаются земель и ресурсов. Для сельскохозяйственного и промышленного развития привлекаются переселенцы. Они получают монопольный доступ к лесным, минеральным и энергетическим ресурсам, добиваются права на рыболовные и охотничьи угодья, перехватывают доходные сферы деятельности, связанные с пушным промыслом, переработкой и продажей продукции рыболовства и оленеводства. Те права на земли и традиционные промыслы, которые сохраняются за аборигенами, оказываются слабо защищенными и рассматриваются как дарованные государством привилегии. В любой момент земли традиционного природопользования могут быть изъяты правительством для промышленных или сельскохозяйственных нужд под предлогом блага для самих аборигенов или национальных интересов. Например, политика переселения индейцев США на Запад (Индейскую территорию) и в резервации в первой половине XIX века, а затем упразднение коллективных прав индейских общин на земли в период действия законов Доуса (1880–1934 гг.) аргументировались интересами самих аборигенов. Также интересами коренного населения Лапландии оправдывалось новое законодательство Швеции, принятое в конце XIX века и аннулировавшее ранее признаваемые права саамских семей на пастбища, охотничьи и рыболовные угодья. По новым законам официальный статус саами получили лишь кочевые саами, за которыми сохранялось право на проведение оленеводческих работ и традиционный образ жизни.
2. Политика патернализма заменяет самоуправление аборигенных наций. Общины аборигенных жителей становятся объектами государственного регулирования (наравне с минеральными ресурсами и объектами инфраструктуры), а их интересы берутся представлять и защищать специальные государственные службы.
3. Принимаются меры, разрушительные для аборигенных культур. Традиционная религия, важнейшие традиции и обряды запрещаются и замещаются христианской религией и традициями переселенцев. Система образования пропагандирует образ жизни и ценности доминирующего общества. Дети аборигенов обучаются в смешанных школах и школах-интернатах, где использование родного языка считается постыдным, а особенности речи или поведения высмеиваются. В то же время, полученное образование мало что значит при возвращении в аборигенные поселения.
4. Формируется идеология, оправдывающая политическое, экономическое и культурное доминирование над коренными народами. Во второй половине ХХ века эта идеология получает название «доктрина ассимиляции» (People to people…, 1996) или «теория колонизаторов» (Мюрдаль, 1972). В соответствии с доктриной ассимиляции преимущества и выгоды, приобретаемые некоренными жителями от использования ресурсов новых земель, представляются как бремя, которое они несут ради экономического и социального прогресса. В то же время уделом аборигенных народов считается архаичный уклад жизни с присущим ему низким уровнем материального производства и потребления. Ранее действовавшие договора, законы или нормы права, закрепляющие права аборигенных народов на землю и самоуправление и отвечающие отношениям сотрудничества, рассматриваются как исторический анахронизм, не имеющий значения в настоящее время.
5. Распространяются расистские предубеждения, которые отвечают политике патернализма и доктрине ассимиляции. Даже гуманные с первого взгляда идеи о «самоценности» аборигенных народов и культур и необходимости их защиты на деле унижают коренных жителей и воспитывают расистские предубеждения, поскольку представляют аборигенные общества как особые коллективы, способные лишь к традиционному жизнеобеспечению и не способные к самоорганизации и саморазвитию.

Коренные народы США, Канады, Севера Скандинавии, теряя контроль над землей и ресурсами, лишались возможности защитить свою культуру, достигнуть равенства с некоренным населением по вкладу в экономику и по уровню благосостояния. Их уделом не только в национальных поселках, но и в городах становились бедность, безработица, низкий уровень жизни. Бедность, зависимость от внешних политических решений и экономической помощи, расистские отношения определили особенности развития психических и инфекционных заболеваний среди аборигенного населения, а также «социальных» болезней (алкоголизма, суицида, насилия в семье, преступности, чувства бессмысленности экономической деятельности и самой жизни).

Вплоть до середины ХХ столетия высокие показатели неблагополучия аборигенных народов объяснялись особенностями их физиологии и социальной жизни. Мнение о скорой ассимиляции коренных жителей американского и скандинавского Севера было общераспространенным, а процессы ассимиляции и растворения аборигенных народов в обществе переселенцев оценивались как закономерные и положительные явления (Национальные процессы…, 1973; Kvist, 1994; People to people…, 1996).

Начало перемен

В 60–70-гг. ХХ столетия коренные народы зарубежного Севера (Аляски, Гренландии, северных территорий Канады, Швеции и Норвегии) громко заявили о своих правах на земли, которые первыми населили и считали своей родиной, выступили за такое экономическое развитие, которое не разрушало бы их общества, а укрепляло их самоуправление и способности к экономическому и социальному прогрессу. Их организации обратились в суды с земельными исками, стали собирать материалы, обосновывающие право коренных народов жить как коллективы и как нации. Проблемы северных народов заняли заметное место в общественных и политических дискуссиях. Между правительственными и аборигенными организациями начался диалог и поиск путей урегулирования справедливых требований коренных жителей. Центральное место на переговорах заняли вопросы о правах собственности коренных народов на земли и ресурсы и политических правах, связанных с самоуправлением.

Права коренных жителей на земли и ресурсы

Право собственности в содержательном плане определяет совокупность отношений между людьми по поводу использования тех или иных благ, связанных с объектом собственности. Следовательно, право собственности представляет собой «пучок» прав, среди которых важнейшими являются права использования, владения и распоряжения. При этом право распоряжения позволяет решать вопросы о продаже или передаче собственности, право владения — вопросы о присвоении ренты и компенсации за ущерб, нанесенный собственности (Osherenko, 1995). При идентификации правомочий собственности и их общей систематизации главными являются вопросы о субъекте и объекте собственности, а также способе наделения ею (Лаженцев, Дмитриева, 1990). Рассмотрим, как решались эти вопросы на конкретных примерах земельных соглашений, достигнутых на Аляске, в Канаде и странах Скандинавии (табл.1).

Таблица 1. Основные условия соглашений по урегулированию земельных требований коренных жителей зарубежного Севера.

^* Договор по земельным требованиям инуитов Нунавута 1993 г. (NorthernPerspectives, 1993). Нунавут — территория на северо-востоке Канады. Численность населения около 20 тыс. чел., из них инуиты составляют более 85 %. Нунавут стала субъектом Канады в 1993 г. после проведения плебисцитов в 1982 и 1992 гг.

^** Закон США 1971 г. по урегулированию земельных требований аборигенов Аляски (От патернализма…, 1998)

^*** Законы Норвегии «Об оленеводстве» (1978) и парламенте саами (1987) (Статус…, 1994)

В соответствии с федеральным законом США 1971 г. по урегулированию земельных требований коренных жителей Аляски (АНКСА) аборигены получили права на земли в районе своих поселений, а также денежные компенсации в обмен на прекращение легитимного процесса территориальных претензий. Ресурсами недр стали владеть районные корпорации коренных жителей, а ресурсами поверхности — поселковые корпорации. Общая площадь выделенных земель составила 12 % территории Аляски (178 тыс. км²). Коренные жители определялись по наличию предка во втором или третьем поколении из числа аборигенов (хотя бы один из родителей, дед или бабушка).

Процесс заключения соглашений по земельным требованиям аборигенов Канадского Севера был более длительным и всесторонним, чем на Аляске. В начале 70-х гг. канадские суды подтвердили особые отношения аборигенных народов с государством и их особые интересы в отношении земель традиционного природопользования. Более 10 лет интенсивной политической борьбы аборигенных организаций, включая их обращение к Королеве и британскому парламенту, обеспечили исторический прорыв. Конституционный закон 1982 г. признал наличие аборигенных прав, в том числе, связанных с заключенными ранее договорами. На основания данного закона происходило закрепление особых прав коренных жителей на ресурсы традиционной экономики. Эти особые права предоставили поселковым и территориальным объединениям (общинам) коренных жителей широкие возможности, чтобы:

• защищать систему традиционного жизнеобеспечения и развивать коммерческую составляющей традиционной экономики,
• получать социальные и экономические выгоды при добыче минерально-сырьевых ресурсов (доля от ренты, профессиональное обучение и трудоустройство аборигенов, финансирование образовательных и  социальных программ, развитие местной экономики, включая создание аборигенных предприятий, предоставляющих строительные, коммунальные и иные услуги добывающим компаниям).

Необходимо отметить, что в договоре по земельным требованиям инуитов (эскимосов) Нунавута в качестве владельцев коллективных прав коренных жителей речь идет об «утвержденных» организациях инуитов. В настоящее время, например, права на охоту в Нунавуте регулируют объединения охотников, а три территориальные организации инуитов владеют правами на ресурсы поверхности соответствующих территорий. Новый подход к определению субъектов аборигенных прав на землю и ресурсы, выработанный в договоре по Нунавуту, облегчает проведение институциональных преобразований в будущем, если это потребуется для более эффективного использования собственности. Другие договоры по земельным требованиям с этого времени приняли такой же подход.

Подробная спецификация аборигенных прав собственности на землю и ресурсы в Договоре по земельным требованиям инуитов Нунавута отражает три его особенности: стремление ускорить экономическое развитие за счет создания институциональных предпосылок, желание аборигенов получить больше гарантий для защиты своих прав на землю, твердые намерения правительства Канады сформировать новые отношения с аборигенными народами. Отметим также, что договор содержит условие о равном участии аборигенных организаций и правительства Нунавута в формировании ключевых структур правительства, отвечающих за природопользование и экономическое развитие (табл.1). Это условие показывает очевидную связь между экономическими и политическими правами аборигенных жителей и необходимость одновременного рассмотрения экономических и политических проблем в рамках двух переговорных процессов (по земельным требованиям и территориальной автономии).

В отличие от Аляски и Севера Канады эскимосы Гренландии, численно преобладающие на острове, не требовали особых аборигенных прав на земли, так как самоуправление стало достаточной гарантией защиты их земельных прав. Полномочия органов внутреннего самоуправления острова достаточно велики. Они, в частности, позволили Гренландии не войти в Европейский Союз, тогда как Дания — член Евросоюза (Попков, Бойко, 1997). Законом Дании 1978 г. «О внутреннем самоуправлении Гренландии» (Статус…, 1994) определено, что постоянно проживающее население острова имеет основные права на его природные ресурсы. В то же время разведка и использование ресурсов недр осуществляются на основе специальных договоренностей между правительствами Дании и Гренландии.

В Норвегии и Швеции земельные права саами связываются с политикой государства в сфере оленеводства. Так по Закону Норвегии 1978 г. (Статус…, 1994) право на проведение оленеводческих работ в области оленьих пастбищ было закреплено за гражданами саамского происхождения, которые занимались оленеводством по закону 1933 г. или были потомками оленеводов (оленеводами являлись его родители или родители родителей). Основные права саами на земли пока не признаются, поскольку саами представляют численное меньшинство северных регионов, а политики этих регионов используют «наследие расизма» — антисаамские настроения большинства (Kvist, 1994).

Совершенствование государственной системы управления ресурсами дикой природы

Только небольшая часть земель зарубежного Севера находится в частной собственности или собственности аборигенных общин, самостоятельно регулирующих вопросы неистощительного природопользования. Признание обширных прав аборигенных жителей на ресурсы дикой природы способствовало развитию системы кооперативного менеджмента или ко-менеджмента этими ресурсами на государственных землях. Режим ко-менеджмента ресурсами дикой природы означает вовлечение местных пользователей в совместное с федеральным или региональным органом власти управление данными ресурсами. Он возникает как механизм защиты ресурсов и урегулирования противоречий между государственной и традиционной системами природопользования. Поэтому режим ко-менеджмента охватывает наиболее проблемные ареалы и виды ресурсов. Попытки решить противоречия между госчиновниками-менеджерами и аборигенными охотниками и оленеводами через регламентацию квот ничего не дают (От патернализма…, 1998). Рабочие органы системы ко-менеджмента — советы — создаются по соглашению в результате переговоров. Равенство прав пользователей и распорядителей ресурсами обеспечивается их равным представительством в совете. Как правило, советы имеют реальную власть в установлении допустимого объема добычи и распределении квот среди пользователей, но их решения носят только рекомендательный характер для органов планирования и управления экономическим развитием.

Право коренных народов на самоуправление

Различные варианты самоуправления коренных народов зарубежного Севера можно объединить в три базовых модели (Попков, Бойко, 1997; People to people…, 1996):

• территориальное самоуправление;
• локальное самоуправление в рамках земельных соглашений;
• национально-культурная автономия (этнополитическое самоуправление).

Проведем сравнение этих моделей, чтобы оценить их эффективность в решении социально-экономических и культурных проблем, которые испытывают народы Севера.

Локальное самоуправление

Теория и практика отношений доминирования над аборигенными народами изменились не сразу. Представители властей и промышленных компаний США и Канады вплоть до 90-х гг. ХХ века рассматривали соглашения с аборигенными общностями как способ аннулирования земельных прав аборигенов. Правительства стремились ограничить эти права «шахматкой земель» вблизи их поселений, а аборигенное самоуправление — полномочиями в вопросах жизнеобеспечения отдельных национальных сел, что отразилось в федеральном законе США 1971 г. по урегулированию земельных требований аборигенов Аляски (АНКСА).

АНКСА не закрепил особые права аборигенов на ресурсы традиционной экономики и не предусматривал создание аборигенных правительств с полномочиями в сфере налогообложения, регулирования собственности на землю и ресурсы, управления ресурсами рыбы и дичи. Не решив эти два ключевых вопроса политической экономии коренных народов Аляски, АНКСА легитимировал политику патернализма и ассимиляции коренных жителей в доминирующее общество (От патернализма…, 1998; Penikett, 1997). Для большинства аборигенных жителей Аляски успехи в бизнесе некоторых региональных корпораций мало что изменили. Сельская экономика не могла решить проблемы бедности и безработицы. Хозяйственная деятельность многих деревенских корпораций приносила убытки. Энергия аборигенных лидеров отвлекалась на политическую деятельность — давление на федеральные и региональные власти, чтобы были удовлетворены базовые потребности национальных сел. Зависимость аборигенных общин от государственных учреждений и финансовых ресурсов, как и в прошлом, деморализующим образом действовала на людей, порождая чувство личной и коллективной беспомощности и апатии. Не удивительно, что показатели здоровья и благополучия аборигенов Аляски в целом ухудшались в 80-е гг., когда усиливалась роль трансфертной экономики в жизни национальных сел (От патернализма…, 1998).

После создания аборигенных корпораций на Аляске аналогичные корпорации возникли в Канаде. Но они испытывали те же проблемы, что и на Аляске, которые вырастали из экономической и политической зависимости национальных сел от внешних ресурсов и политических решений. Не привели к успеху и эксперименты по  укреплению традиционных ценностей и традиционного уклада жизни аборигенов путем внедрения «народной педагогики» и освобождения школьной программы от груза академических предметов. Такие эксперименты, проведенные в некоторых общинах Канады, официально оправдывая низкий статус коренных жителей, становились условием снижения уровня знаний учащихся, роста подростковой агрессивности и вандализма (ShimpoMitsuru, 1997).

Ассимиляционная направленность АНКСА, недостатки существующих моделей корпоративного владения собственностью на землю и ресурсы, ограничения локального (поселкового) самоуправления привели к идеям об «альтернативной модели политэкономии» аборигенных общин Аляски (От патернализма…, 1998). Альтернативная модель предполагает широкие полномочия местного правительства на уровне одного или ряда национальных поселений, интеграцию аборигенов в муниципальные и региональные структуры управления, особые права на ресурсы традиционной экономики. «Альтернативная модель», тем не менее, не может предоставить коренным жителям тех возможностей, которые связаны с территориальным самоуправлением. Поэтому ресурсное развитие на Аляске было и остается стимулом для создания окружных правительств там, где появляются доходы для финансирования его деятельности (нефтяное развитие на Северном Склоне, цинковые разработки вблизи с. Коцебу, рыбный промысел в заливе Бристол Бей).

Территориальная автономия

В настоящее время на зарубежном Севере вектор перемен направлен в сторону восстановления территориальной автономии аборигенных народов на основе самоопределения и выделения территории (группы территорий), где коренные жители численно преобладают. Территориальная автономия народов Севера стала реальностью уже в 70-е гг. (Гренландия, Северный Склон Аляски), а к концу ХХ столетия процесс восстановления аборигенных народов как наций (со своей территорией и властями) получил дальнейшее развитие на Аляске и Севере Канады, а также стал предметом тщательного рассмотрения в странах Скандинавии (Доклад…, 1999; От патернализма…, 1998; People to people…, 1996). Необходимо подчеркнуть, что восстановление территориальной автономии коренных наций на зарубежном Севере связывается не с разрушением государства, а, наоборот, его укреплением (People to people…, 1996).

Территориальная автономия коренных жителей зарубежного Севера приняла две формы. Первой форме соответствует создание общественных структур управления регионом (избираемых всеми постоянными жителями региона), а второй — аборигенных структур (избираемых только членами аборигенных общин). К первой форме можно отнести Гренландию, Нунавут и Северный Склон Аляски (ССА), ко второй — Территорию Первых Наций Юкона (ТПНЮ) [1]. Каждый из указанных регионов является своеобразной моделью территориального самоуправления. Но все модели объединяет главное — обретение аборигенами достаточного количества земли, ресурсов и властных полномочий, чтобы выйти из-под патерналистской опеки государства, самостоятельно планировать и строить свое будущее, используя ресурсы территории для создания рабочих мест, формирования основ диверсифицированной экономики.

Выгоды для коренных жителей от создания территориальной автономии очевидны. Например, по АНКСА районная корпорация эскимосов Аляски получила в собственность 16 тыс. км² земли и 52 млн. долларов компенсационных денег. В то же время, площадь муниципального округа ССА составляет 230 тыс. км², а его доходы в виде налогов на имущество нефтяных компаний за 20 лет составили несколько миллиардов долларов. С момента образования ССА эскимосы получили разнообразные и высокие по качеству новые муниципальные службы, рабочие места и доходы. Они имеют политических лидеров, которые эффективно представляют их интересы в переговорах с руководителями промышленных корпораций, региональной и федеральной властью, международными организациями по вопросам нефтяного развития, охраны окружающей среды, промысла китов и другим конфликтным вопросам ресурсного развития.

Показательно, что еще недавно обреченные на бедность, физическое вымирание и ассимиляцию аборигенные жители Канады за 50 лет с 1950 по 2000 гг. численно выросли с 200 тыс. до 1 млн. человек, то есть в 5 раз! Аналогичные показатели роста наблюдаются у эскимосов Аляски. В настоящее время уже нет сомнений (People to people…, 1996), что коренные жители американского сектора Арктики останутся большинством населения данного региона мира и, как и выходцы из Европы, будут реально участвовать в процессах развития на национальном и международном уровне, опираясь на свои интересы и ценности.

Национально-культурная автономия

За пределами своих территориальных автономий, в современных урбанизированных районах коренные жители зарубежного Севера представляют национальные меньшинства и пользуются правом национально-культурной автономии (НКА). Существующие модели НКА отличаются по структурам самоуправления коренных народов, передаче им некоторых властных полномочий (в том числе по решению проблем социально-экономического неравенства коренного населения), мерами по адаптации государственных учреждений к  языку и культуре меньшинств, участию представителей меньшинств в работе государственных учреждений. Эти отличия могут быть значительными даже в рамках одной страны (например, в Канаде) и определяются множеством конкретных условий.

Самоуправление саами в форме «парламентов» коренного народа в Норвегии, Финляндии и Швеции представляет одну из возможных моделей НКА. Необходимо отметить, что данная модель, несмотря на значительную поддержку государства по развитию национального образования и культуры, увеличение численности детей, изучающих саамский язык как предмет, не смогла решить проблему невостребованности саамского языка. Процент молодежи, бегло говорящей на родном языке, уменьшается. В разговорной речи понятия и грамматические конструкции саамского языка продолжают заменяться на аналоги из языка большинства (Suellman, 1994). Опыт стран Скандинавии наглядно показывает, что сохранить язык коренного народа только в рамках культурной автономии невозможно. Поэтому все большее значение приобретает вопрос о создании национального района на севере Норвегии, где саамы проживают наиболее компактно, а работа над самоопределением саами и реализацией их земельных претензий остается в фокусе деятельности Парламентов и других саамских организаций (Доклад…, 1999).

Политика обновления отношения к коренным народам Севера

Отношение к аборигенам зарубежного Севера претерпело радикальные изменения в последние три десятилетия. Вместо поиска путей сохранения политики патернализма и обоснования необходимости подчинения интересов малочисленных народов «национальным интересам», то есть конъюнктурно понимаемым интересам большинства, был выбран иной путь — поиска справедливости в отношениях между коренными (первыми) и некоренными жителями. При этом механизмом достижения отношений уважения и партнерства стали договоры между государством и коренными народами, а принципы справедливости, взаимной ответственности и разделения общего будущего достигались путем надлежащего выбора процедур самоопределения, ведения переговоров и реализации достигнутых договоренностей.

Очевидно, что новые отношения невозможно построить без общественного признания необходимости перемен. Поэтому изменения на зарубежном Севере происходили одновременно с распространением знаний о проблемах и интересах аборигенных народов, осознании обществом, что права на земли и самоуправление дают коренным жителям не преимущества, а шансы и возможности для достижения равенства в социальном и экономическом положении с остальным населением страны и региона, где они живут. Большое значение имели аргументы, о тех моральных и материальных выгодах, которые получает все общество:

• удовлетворение земельных требований коренных жителей становится новой формой сбережения природных экосистем, а также позволяет сохранить в руках федерального центра влияние и контроль за освоением высокорентных природных ресурсов,
• конфликт интересов переводится в кооперацию, становится инструментом укрепления федеральной власти, способствует укреплению в обществе духа справедливости, милосердия и демократических ценностей,
• доходы от увеличения экономической активности аборигенов в обозримой перспективе начинают превосходить расходы на аборигенное самоуправление, развитие экономики и оздоровление.

При заключении земельных соглашений с коренными общностями зарубежного Севера объектом собственности коренных жителей становились ресурсы традиционной экономики (основные права, право использования), ресурсы поверхности (основные права) и ресурсы недр (основные права, право вести переговоры с добывающими компаниями о социальных и экономических выгодах, право на часть региональной ренты). Субъектом права становились корпорации и иные объединения коренных жителей (профессиональные, поселковые, территориальные). То есть собственность коренных жителей на землю и ресурсы, будучи собственностью общины, представляет собой форму общественной собственности, как и государственная. Объем реализованных правомочий собственности существенно отличается в различных регионах. В Гренландии вообще не возникло необходимости регламентировать особые земельные права аборигенов, а на Севере Скандинавии эти права связываются в основном с индивидуальными правами саами на проведение оленеводческих работ.

Зарубежный опыт показывает, что самое главное для коренных народов Севера не программы, не изобретение новых структур для решения частных проблем (алкоголизма, здоровья, образования и т.д.), не просто обретение земельных прав и отдельных властных полномочий. Перемены совершают не структуры, а люди, которые видят, что государство уважает их индивидуальные и коллективные права, верят, что их дети будут жить, зная, «что жизнь имеет смысл, что они драгоценные человеческие существа, достойные любви и уважения, что они владеют ключами от своего будущего и всеми возможностями общества равных людей» (People to people…, 1996). Такая вера не как упование, а осознанное видение лучшего будущего возникает не на почве обещаний и патернализма, а через признание государством несправедливости, допущенной в прошлом, справедливое разделение экономической и политической власти между коренными жителями и доминирующим обществом в настоящее время. Соответствующие перемены становятся реальными только как результат совокупности интерактивных (взаимоподдерживающих друг друга) мероприятий (Максимов, 2001). При этом ключевыми являются меры по восстановлению коренных народов как наций — значительных групп людей, испытывающих разделяемое чувство национального самосознания, составляющих доминирующую часть населения определенной территории или ряда территорий, обретающих земельную и ресурсную базу для экономического развития и собственные институты власти, составляющие национально-территориальный уровень управления наряду с федеральным и территориальным.

ЛИТЕРАТУРА

1. Доклад Международного круглого стола по изучению опыта работы Швеции, Норвегии и Финляндии с Парламентами саами. 14–19 марта 1999 г., Москва, РФ / Под ред. О. Егорова и А. Хайдыпа. М.: Права человека, 1999. 110 с.
2. Коренное население Северной Америки в современном мире. / Отв.ред. Тишков В. А. М.: Наука, 1990. 396 с.
3. Кряжков В. А. Право коренных народов на земли. / Российский бюллетень по правам человека. Выпуск 7. М.: Институт прав человека, 1995.
4. Куриков В. М. Стратегия развития северных этносов. — Екатеринбург, Ханты Мансийск, 1999. — 298 с.
5. Лаженцев В. Н., Дмитриева Т. Е. География и практика территориального хозяйствования. Екатеринбург: УИФ «Наука», 1990. — 138 с.
6. Максимов А. А. Проблемы самоуправления коренных народов Севера. //Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития. III Региональная конференция, 14–15 июля 2001 г., Санкт-Петербург. Тезисы докладов. Санкт-Петербург, 2001.
7. Максимов А. А. Северная политика России и коренные жители. / Правозащитник (специальный выпуск для Коми республики). М.: Права человека. 2000.
8. Мархинин В. В, Удалова И. В. Межэтническое сообщество: состояние, динамика, взаимодействие культур. По материалам социологических исследований в ХМАО. Новосибирск, 1996. 191 с.
9. Материалы заседания третьего круглого стола на тему «Стандарты Совета Европы в области защиты национальных меньшинств и российская практика», 30 марта 2001 г., Москва. М.: Институт права и публичной политики, 2001
10. Мюрдаль Г. Современные проблемы «третьего мира». — Сокращенный перевод с английского, Издательство «Прогресс», Москва, 1972. 768 с.
11. Национальные процессы в США. / Отв. ред. С. А. Гонионский. М.: Наука, 1973. 400 с.
12. От патернализма к партнерству (строительство новых отношений народов Севера и государства) / Отв. ред. А. Н. Пилясов. Магадан: СКВНИИ ДВО РАН, 1998. 198 с.
13. Попков Ю. В., Бойко В. А. Политико-правовой статус коренных народов Севера. На пути в мировую цивилизацию. Новосибирск, 1997. 52 с.
14. Статус малочисленных народов России (правовые акты и документы). М.: «Юрид. лит.», 1994. 488 с.
15. Фаузер В. В., Рожкин Е. Н., Загайнова Г. В. Республика Коми в ХХ веке: демография, расселение, миграция. Сыктывкар, 2001. 124 с.
16. Kvist Roger. Swedish Saami Policy 1548–1992  // 3^rd Circumpolar Universities Cooperation Conference, November 30 — December 3, 1992, Rovaniemi, Finland. Rovaniemi, 1994
17. Northern Perspectives, Volume 21, Number 3, Fall 1993, 18 p.
18. Osherenko Gail. Indigenous Political and Property Rights and Economic /Environmental Reform in Northwest Siberia, Post-Soviet Geography, 1995, 36, 4, pp. 22–34
19. Penikett T. Northern solitudes: Canadian policy, Aboriginal actors and the Arctic Council //BEARing the European North: the Northern Dimension and the Alternative Scenarios. Edited by Heininen L. & Langlais R. Arctic Centre, Rovaniemi, 1997. p. 79–88
20. People to people, nation to nation: Highlights from the report of the Royal Commissions on Aboriginal Peoples. Canada. Royal Commission on aboriginal peoples, 1996. 150 р.
21. Shimpo Mitsuru School education and its impact upon indigenouse society. With spacial reference to the Dene in Canada’s Western Arctic // Abstracts of the 5-th Circumpolar Universities Cooperation Conference, June 10–12, 1997, Lulea, Sweden
22. Suellman Aino. Native Language Claims in Health Care — Experience from Samiland // 3^rd Circumpolar Universities Cooperation Conference, November 30 — December 3, 1992, Rovaniemi, Finland. 1994, р. 45–53

ПРИМЕЧАНИЯ

1. Гренландия — самоуправляемая территория Дании (1978), население 50 тыс., более 85 % эскимосы. ССА — муниципальный округ штата Аляска с особыми правами в сфере налогообложения и управления ресурсами (1972,), постоянное население 7 тыс. (выбирают власть округа), 5,5 тыс. — жители вахтовых поселков. ТПНЮ — самоуправляемый национальный район Канады (1992), 7000 индейцев формируют структуры власти и управления районом.