Политический режим атамана Г. М. Семенова: органы власти и управления Российской восточной окраины в январе — сентябре 1920 г.

Печатный аналог: Рынков В.М. Органы власти и управления Российской восточной окраины в январе — сентябре 1920 г. // Проблемы истории государственного управления и местного самоуправления Сибири в конце XVI — начале ХХI в. Материалы VII Всероссийской научной конференции (Новосибирск, 6–8 июня 2011 г.) / Отв. ред. В.И. Шишкин. Новосибирск: Нонпарель, 2011. С. 154–159. PDF, 266 Кб.

Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ (проект № 11–01–00222а).

Гражданская война на востоке России имела затяжной характер в силу окраинного положения, огромных расстояний, низкой плотности населения региона, значительного влияния на ход событий других государств — участников интервенции. В начале 1920 г. центр вооруженной борьбы с большевиками переместился в Забайкалье. До осени 1920 г. здесь функционировал политический режим атамана Г. М. Семенова, действовали созданные по его распоряжению органы власти и управления. Исследователи достаточно много внимания уделяли сюжетам, связанным с военным противостоянием семеновских войск и Народно-революционной армии ДВР. В последние годы популярностью пользуется изучение жизни и деятельности наиболее влиятельных военных руководителей «белого» Забайкалья (Г. М. Семенов, барон Р. Ф. Унгерн фон Штернберг). Вопросы же государственного строительства, хотя и нашли в последнее время отображение в публикациях В. И. Васильевского, освещены в самых общих чертах. Этим обстоятельством объясняется необходимость специального обращения к анализу структуры и функций органов власти и управления, действовавших при атамане Г. М. Семенове.

Атаман Г.М. Семенов

1. внутренних дел, которое возглавил А. В. Волгин;
2. объединенное промышленности, торговли, продовольствия и труда, руководителем которого стал А. М. Окороков;
3. финансов и государственного имущества;
4. юстиции;
5. объединенное народного просвещения и вероисповеданий.

В последующие месяцы фактически действовали только первые два. В подчинении помощника по военной части оказались управления:

1. военных дел, сухопутных и морских;
2. транспорта;
3. снабжения.

В качестве самостоятельного ведомства действовал государственный контроль. Главным контролером Российской восточной окраины назначен управляющий Забайкальским областным государственным контролем Б. Я. Сверженский. Вскоре появилось еще одно краевое управление — внешних сношений. Выявить решение Верховного главнокомандующего о его создании не удалось, но делопроизводственные документы и пресса свидетельствуют о том, что весной 1920 г. оно являлось одним из наиболее активных ведомств. Его задачи не сводились к взаимодействию с иностранными государствами. Большее внимание уделялось урегулированию отношений с другими дальневосточными областными политическими режимами, что призвано было подкреплять претензии атамана Г. М. Семенова на управление всем дальневосточным регионом. Главнокомандующий сделал ряд кадровых перестановок в руководящем звене Западного Забайкалья, Амурской, Сахалинской и Приморской областей, отказался признавать Временное правительство — Приморскую областную земскую управу, пришедшую к власти в Приморье в конце января 1920 г. Он неоднократно заявлял, что является единственным законным главой высшей власти на территории восточнее Байкала. В действительности доминирующее влияние атамана никогда не выходило за пределы восточной части Забайкалья, к лету 1920 г. благодаря партизанскому движению ограничилось городскими центрами и железнодорожными станциями этого региона и сельскими районами, прилегающими к Чите, а к началу осени сократилось до небольшого приграничного района в Даурии. В других регионах (Приморье, полоса отчуждения КВЖД) атаман Семенов мог только время от времени выступать в качестве одного из претендентов на власть.

Государственное строительство в Российской восточной окраине осложнялось и другими обстоятельствами. Большинство краевых управлений некому было возглавлять, и они практически не работали. Но некоторые областные учреждения бывшего Российского правительства, усиленные множеством эвакуированных из Сибири служащих, развернулись в подразделения краевых управлений и вели активную деятельность. Так, при почти никак не проявлявшем себя краевом финансовом управлении функционировало управление налогов и сборов, при управлении внутренних дел действовали отделы милиции, призрения, здравоохранения, при ведомстве военных дел — военно-санитарное управление, а при помощнике по гражданской части был учрежден осведомительный отдел, занимавшийся пропагандой. Но в целом стройного государственного аппарата организовать не удалось. Функции недействовавших министерств и Главных управлений переходили к помощникам главнокомандующего, а действовавшие тоже целиком зависели от них. Причем, параллельно с центральными ведомствами продолжали работу областные учреждения, возглавляемые управляющим Забайкальской областью В. М. Юринский.

Для разработки мероприятий по стабилизации финансового положения было организовано финансовое совещание. Непосредственно при Главнокомандующем для решения административно-хозяйственных вопросов был сформирован Военный совет. В дальнейшем эти органы играли важную роль в осуществлении внутренней политики, готовили на утверждение Г. М. Семенову соответствующие нормативные акты, хотя и не вписывались в систему центральных учреждений Российской восточной окраины.

Для усиления авторитета своей власти 21 апреля 1920 г. Г. М. Семенов принял Положение о краевом народном совещании. Право представительства в этом совещательном органе получили городские и земские управы, войсковое правительство Забайкальского казачьего войска, Бурятский национальный комитет, Читинская торгово-промышленная палата и ряд общественных организаций. Оно начало работать 6 июня 1920 г. под председательством кадета А. Г. Васильевского и всего провело до 9 сентября 35 заседаний. Скоро стала очевидна изоляция власти от общественности и необходимость расширения представительства и полномочий этого органа. 26 июня 1920 г. Главнокомандующий переименовал его в Краевое народное собрание, новые полномочия которого закреплялись в специальном положении. Оно предусматривало наделение Краевого народного собрания законодательными правами, а также пополнение его состава представителями от общественных организаций.

В тот же день Г. М. Семенов кардинально пересмотрел устройство высшей и центральной власти, приняв «Положение о временном устройстве государственной власти на территории Российской восточной окраины». Была создана более стройная система центральных ведомств, ликвидированы должности помощников Главнокомандующего по военной и гражданской части и главного контролера Российской восточной окраины. Действовавшие краевые управления переименовывались в ведомства, подчиненные непосредственно главнокомандующему, кроме того, учреждались несколько новых органов управления центрального уровня. В результате получилась структура из десяти ведомств:

1. внутренних дел (А. В. Волгин);
2. иностранных дел (генерал-лейтенант Б. Р. Хрещатицский);
3. торговли промышленности и продовольствия (Б. В. Мономахов);
4. юстиции (А. В. Волгин);
5. финансов;
6. народного просвещения и вероисповедания (С. А. Таскин);
7. земледелия и государственных имуществ (С. А. Таскин);
8. военное и морское (генерал-лейтенант С. А. Зубковский);
9. путей сообщения (генерал-майор С. Н. Меди);
10. государственного контроля.

Ввиду отсутствия преданных Г. М. Семенову, но опытных чиновников, пришлось некоторых проверенных людей поставить во главе сразу нескольких ведомств. Руководители центральных учреждений совместно составили Совет управляющих ведомствами под председательством А. В. Волгина. Законопроекты утвержденные советом передавались на обсуждение Краевого народного совещания и утверждались в редакции согласованной с председателем совещания. Регулярные заседания Совета управляющих ведомствами происходили в июле и в начале августа. Во второй декаде августа Г. М. Семенов распорядился начать эвакуацию ведомств на ст. Борзя. Есть информация, что Совет управляющих ведомствами там возобновил свою работу, но следов его заседаний и принятых решений за этот период выявить не удалось. Отдельные же ведомства продолжали функционировать в Чите и на ст. Борзя, о чем свидетельствует делопроизводственная документация.

Военные поражения от Народно-революционной армии ДВР и партизан, неспособность Главнокомандующего и его гражданского управления контролировать ситуацию в регионе, который страдал от бесчинств семеновских войск, обусловили постоянное и катастрофическое сужение социальной опоры семеновского режима. 13 августа Верховный главнокомандующий призвал Краевое народное собрание переехать на ст. Борзя под защиту своих войск. Но члены совещания отказались покинуть Читу. Специальной комиссией Краевого народного собрания были намечены влиятельные в Забайкалье политические партии, предпринимательские, кооперативные, профсоюзные и иные общественные организации, которым предложили выдвинуть представителей в законосовещательный орган. 12–14 августа Краевое народное собрание провело совещание с участием этих организаций, по результатам которого запросило Верховного главнокомандующего гарантировать соблюдение гражданских свобод и личной неприкосновенности. Атаман Г. М. Семенов ответил отказом. В свою очередь представители большинства общественных организаций выразили мнение о бесперспективности сотрудничества с представительным органом, не обладающим никакой реальной властью и не способным обеспечить безопасность своих членов.

23 августа Главнокомандующий издал приказ о роспуске Краевого народного собрания, но уже 25 августа он отменил его и повелел возобновить законодательную работу с 28 августа. Атаман передал Краевому народному собранию всю полноту гражданской власти. 2 сентября оно заявило о принятии власти в регионе, и на следующий день распорядилось пополнить свой состав представителями от общественных организаций и политических партий (включая коммунистов). Но уже 8 сентября оно заявило о самороспуске, сославшись на противодействие своей работе со стороны оппозиции. На следующий день оно собралось на последнее заседание с тем, чтобы окончательно оформить решение о самоликвидации.

Руководитель «белого» движения в регионе решил обрести широкую народную поддержку, стал активно использовать «демократическую» риторику, заявил о готовности передать всю гражданскую власть органу, сформированному общественностью. К 12 сентября 1920 г. в Чите в срочном порядке было образовано Временное Восточно-Забайкальское народное собрание. В последующие три дня им было сформирован Совет управляющих ведомствами во главе с кадетом А. А. Виноградовым. 18 сентября Главнокомандующий всеми вооруженными силами Российской восточной окраины атаман Г. М. Семенов передал этому органу исполнительную власть, распустив Совет управляющих ведомствами Российской восточной окраины.

Для дальнейшего пополнения состава Временного Восточно-Забайкальского народного собрания в октябре в Восточном Забайкалье были проведены выборы. В ходе последующего наступления Народной революционной армии Дальневосточной республики Временное Восточно-Забайкальское народное собрание вступило в контакт с партизанами, пополнилось представителями от местных революционных комитетов. В конце октября в результате выборов большинство в нем перешло к коммунистам. 3 ноября 1920 г. оно прекратило своё существование. Остатки семеновских войск и часть гражданского населения эвакуировались из восточного Забайкалья в полосу отчуждения КВЖД и Приморье.