Печатный аналог: Журавлев В. В. Органы государственной власти сибирской контрреволюции (октябрь 1917 — ноябрь 1918 г.): от «автономной Сибири» к «возрожденной России». // Власть и общество в Сибири в ХХ веке. Новосибирск, 1997, вып.1, с.3–30.

Значение государственной власти в истории России изначально и традиционно было чрезвычайно велико, и период российской смуты 1917 — 1920 гг. не являлся в этом отношении исключением. Более того, в годы революции и гражданской войны вопрос о государственной власти резко обострился. Он стал основным, главным вопросом всей общественно-политической жизни страны. Поэтому изучение аппарата власти антибольшевистского движения представляет большой научный интерес. Без такого изучения невозможно понять характер исторической альтернативы, которую представляло собой антибольшевистское движение и, в конечном счете, причины поражения последнего.

Важную роль в общей системе российской контрреволюции играло сибирское антибольшевистское движение. В Сибири еще осенью 1917 г. политические противники большевиков создали альтернативные советам региональные органы, претендовавшие на всю полноту государственной власти. В конце весны — начале лета 1918 г. именно под знаменем «автономной Сибири» советская власть была свергнута на востоке России. В ноябре 1918 г. на основе сибирского правительства возникло правительство А. В. Колчака, признанное в качестве общероссийского практически всем антибольшевистским движением. Вполне естественно, что отечественные и зарубежные исследователи всегда уделяли внимание органам власти, созданным контрреволюцией на востоке России [1]. В этих работах рассматривались некоторые аспекты возникновения и деятельности органов государственной власти сибирской контрреволюции, политическая борьба в антибольшевистском движении. Но в них не уделялось достаточного внимания внутренним причинам превращения безвластных региональных структур «автономной Сибири» во всероссийскую по своим масштабам власть, которая стала главным противником советской России. Понять эти причины невозможно без анализа структуры, правового положения, компетенции и функций органов государственной власти, созданных сибирской контрреволюцией.

Первые сибирские представительные и исполнительные органы возникли в середине осени 1917 г., когда авторитет центральной власти упал до критического уровня, а процесс дезинтеграции страны стремительно набирал обороты. В условиях тяжелейшего кризиса российской государственности сибирскими областниками и поддержавшими их социалистами-революционерами был выдвинут лозунг создания «автономной государственной организации для Сибири». 15 октября 1917 г. начал работу первый Сибирский областной съезд, объявивший себя «высшим законодательным органом» региона.

17 октября 1917 г. Областной съезд принял «Положение об областном устройстве Сибири». Предполагалось, что это Положение составит, с одобрения Всероссийского учредительного собрания, основу конституции автономной Сибирской республики. Положение устанавливало, что «высшей для Сибири исполнительной властью должен быть кабинет министров, ответственный перед Сибирской областной думой» [2].

Двумя другими актами — постановлениями «О экономико-хозяйственном объединении Сибири» от 14 октября и «Об организации Сибири» от 16 октября съезд учреждал ряд временных региональных органов. Особое место среди них занимал Сибирский областной совет — «высший орган власти в перерывах между Областными съездами», избиравшийся в числе 33 членов — по три представителя от каждой губернии (области), по два представителя от каждого из туземных племен (бурятов, татар, киргизов, якутов, алтайских и минусинских инородцев), по одному — от каждого казачьего войска. Возглавил Сибоблсовет В. М. Крутовский. Главной функцией Сибоблсовета являлась разработка «Положения об Учредительном сибирском областном съезде». Первая сессия совета состоялась 4 декабря 1917 г. [3]

15 октября Совет избирал из своей среды Сибирский областной исполнительный комитет — высший исполнительный орган. На него возлагалась вся деятельность по выполнению постановлений съезда. Комитет должен был также контролировать деятельность Областного совета и решать вопросы, выходящие за компетенцию последнего [4]. В состав комитета были избраны 14 человек: 7 членов (Н. А. Алексеев, Б. М. Ган, А. А. Ермеков, Е. В. Захаров, В. М. Крутовский, С. А. Новгородов, М. Б. Шатилов), 6 кандидатов (Б.Вампилун, П. П. Гудков, П. Я. Дербер, Г. И. Жернавков, Н. И. Козьмин, Ю. Р. Саиев) и почетный председатель — Г. Н. Потанин. Председателем был избран В. М. Крутовский, посты товарищей председателя заняли П. П. Гудков и Е. В. Захаров.

«В целях надлежащей постановки работ по специальным вопросам» Сибирский областной исполнительный комитет организовал несколько отделов, по выражению И. А. Якушева, — «зародышей» будущих министерств [5]. Функции отделов заключались в подготовке материалов для предпологавшегося Учредительного съезда Сибири, а также в координации деятельности органов местного самоуправления и других общественно-государственных организаций (продовольственных, снабжения, земельных, беженских, переселенческих и т.п.).

Сибоблсовет и Сибирский областной исполнительный комитет были лишь первыми шагами областников в области государственного строительства. И по происхождению, и по правовому положению, по задачам и возможностям сибирские областные органы в первый месяц своего существования являлись общественными организациями, но претендовавшими на государственные функции. Отметим, что сходное правовое положение в период революции имели многие структуры, такие, как советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, «национальные советы» окраин страны, отчасти Земгор, военно-промышленные комитеты и некоторые другие.

Тем временем ситуация в стране стремительно менялась. Свержение Российского временного правительства, укрепление положения советов в Сибири, реальная перспектива разгона Всероссийского учредительного собрания заставили Сибирский областной исполнительный комитет менее чем через три недели после окончания работы первого Областного съезда, объявить о созыве нового форума.

Чрезвычайный Областной съезд открылся в Томске 6 декабря 1917 г. В своей «Декларации по текущему моменту» он провозгласил создание в Сибири «автономной областной власти» [6]. 15 декабря съездом было принято «Положение о временных органах управления Сибири» [7]. Это был акт конституционного характера. Он признавал действующей на территории Сибири всю систему российского дооктябрьского законодательства. Упразднялись созданные первым съездом Сибоблисполком и Областной совет. Основываясь на положении 17 октября съезд провозгласил «высшей в Сибири властью Сибирскую областную думу и избираемый ею Сибирский областной совет». Причем, предвидя возможность разгона Всероссийского учредительного собрания, члены съезда установили, что в этих условиях к Думе и Областному совету переходит «вся полнота власти».

Сибирский областной совет должен был стать, согласно положению, высшим административным учреждением Сибири, избираемым Думой и ответственным перед ней. Его члены, руководящие ведомствами, получали права и обязанности министров. Так как Сибирской областной думе еще только предстояло быть избранной, 13 декабря 1917 г. съезд избрал Временный сибирский областной совет, четко ограничив срок его полномочий: «до созыва Сибирской областной думы». Этому органу поручалось осуществлять власть в областях политической и экономико-финансовой, созвать Думу и начать подготовку Учредительного собрания Сибири. Председателем этого «правительства» был избран Г. Н. Потанин (1 января 1918 г. вышел в отставку, заявив о своем несогласии с политикой «заигрыания с большевиками», проводимой «левым» большинством Совета), членами — П. Я. Дербер (с 1 января — председатель), А. А. Ермеков, А. Е. Новоселов, Г. Б. Патушинский, Д. Г. Сулим, М. Б. Шатилов, Е. В. Захаров (управляющий делами), И. А. Якушев (казначей), членами секретариата Совета — Т. В. Бутов, В. И. Моравский, И. И. Шурупов.

Временным сибирским областным советом были предприняты попытки создания опорных структур на местах. Для этого как сам Областной совет, так и его органы отправляли на периферию своих представителей и организаторов, называвшихся комиссарами, эмиссарами или уполномоченными [8].

Главными задачами Временного Сибирского областного совета были организация выборов и созыв Сибирской областной думы. Согласно постановлению Чрезвычайного съезда депутаты думы должны были представлять девять различных общественных и государственных структур региона, которые, подпадали под определение «революционных и демократических организаций». К их числу относились самоуправления, казачьи войска, воинские части, вузы, главные комитеты железных дорог, а также совдепы, национальные организации, профсоюзы и кооперация [9]. По мере избрания, депутаты собирались в Томске, где уже с конца декабря 1917 г. начали свою работу частные совещания членов Думы. Был избран президиум частных совещаний, образованы партийные фракции, составлен и согласован список членов будущего Сибирского областного совета.

В условиях укрепления советской власти в Сибири Областная дума так и не смогла легально начать свою работу. Но переходный статус Временного Сибирского областного совета являлся серьезной помехой для осуществления политических планов эсеров и областников. Поэтому 28 января 1918 г. часть съехавшихся в Томск депутатов, собрались на нелегальное заседание, чтобы «открыть работы первой сессии Областной думы». Был избран состав президиума Думы. Председателем «сибирского парламента» стал И. А. Якушев.

Депутаты приняли «Декларацию Сибирской областной думы» — пропогандистский документ, содержавший позицию думского большинства (эсеров центра), по основным политическим вопросам. «До созыва Всесибирского учредительного собрания, — говорилось в „Декларации“, — вся полнота власти в пределах Сибири принадлежит Временной сибирской областной думе».

"Для проведения в жизнь мероприятий, начертанных в «Декларации Думы» был создан исполнительный орган, «облеченный властью» [10]. Скромное название «Областной совет» было заменено более звучным — «Временное правительство автономной Сибири». Из 20 избранных в него, четверо (М. Б. Шатилов, Г. Ш. Неометуллов, С. А. Кудрявцев, Е. В. Захаров) вошли в состав кабинета на правах министров без портфелей, а между остальными были распределены посты председателя (П. Я. Дербер) и государственного секретаря (В. И. Моравский), министров внутренних дел (А. Е. Новоселов), иностранных дел (П. В. Вологодский), военного (А. А. Краковецкий), юстиции (Г. Б. Патушинский), финансов (И. А. Михайлов), земледелия (временно — П. Я. Дербер), торговли и промышленности (М. А. Клолбов), труда (И. С. Юдин), путей сообщения (Л. А. Устругов), снабжения и продовольствия (И. И. Серебренников), народного здравия (В. М. Крутовский), просвещения (Э. Д. Ринчино), туземных дел (В. Т. Тибер-Петров), экстерриториальных народностей (Д. Г. Сулим), государственного контроля (Н. Е. Жернавков) [11].

В структуре Российского временного правительства министерств туземных дел, экстерриториальных народностей и народного здравия не существовало, а их области управления находились в ведении Министерства внутренних дел. Видимо, появление таковых в структуре правительства П. Я. Дербера объяснялось следующими обстоятельствами. Два первых были призваны обеспечить поддержку Временного правительства автономной Сибири со стороны организаций коренных народов и национальных меньшинств Сибири, обильно представленных в Областной думе. Третье же, вероятно, было создано специально «под человека» — для предоставления поста В. М. Крутовскому, врачу по профессии (ни в одном из последующих правительств это ведомство не существовало, а сам В. М. Крутовский впоследствии занимал пост министра внутренних дел).

На том же заседании Думы было принято решение о переезде новообразованного правительства на Дальний Восток, на еще не подконтрольную советской власти территорию [12]. В Сибири же были оставлены уполномоченные правительства, объединявшиеся в территориальные коллегии — «комиссариаты» или «эмиссариаты». Не известно какого-либо документа, определявшего структуру, компетенцию и функции, или хотя бы точное наименование всех этих многочисленных «эмиссариатов», «комиссариатов» и «уполномоченных», действовавших в Сибири в феврале — начале мая 1918 г. Зачастую они создавались на основании устного поручения кого-либо из членов Временного правительства автономной Сибири, а иногда и без такового, по инициативе местных эсеровских партийных организаций, и лишь post factum санкционировались Временным правительством автономной Сибири [13].

Главной задачей, ставившейся перед эмиссариатами, по словам члена ЦК партии социалистов-революционеров М. А. Веденяпина, — была подготовка свержения большевистской власти, для чего им поручались организация и руководство вооруженными отрядами и ведение антибольшевистской агитации [14].

Наиболее важную роль в структуре нелегальных организаций, образованных Временным правительством автономной Сибири, играли две коллегии уполномоченных — Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский комиссариаты [15], причем первый из них выступал в качестве общесибирского руководящего центра. Восточно-Сибирский комиссариат, состоявший из 8 членов, располагался в Иркутске [16]. Западно-Сибирский комиссариат состоял из 4 человек, которые своим местопребыванием избрали Томск. Здесь деятельность комиссариата обеспечивала нелегальная канцелярия. Опираясь на уже имевшихся представителей сибирских областных органов на местах, Западно-Сибирский комиссариат сумел создать разветвленную систему местных подпольных структур, гражданских («политические эмиссариаты», «уполномоченные правительства») и военных (штабы или «военные комиссариаты» Западно-Сибирского и Восточно-Сибирского военных округов и местных военных районов). Гражданские и военные нелегальные структуры тесно взаимодействовали между собой [17].

Но, несмотря на наличие «конституции», правительства, министров и представителей на местах, сибирские областные органы и в этот период их деятельности нельзя назвать государственными, т.к. они не имели главного признака государственности — власти. Временное правительство автономной Сибири и его местные структуры в период подполья выступали в роли организационной формы единого антибольшевистского блока различных политических сил Сибири, от эсеров центра до правых кадетов включительно, при руководящей роли правых эсеров [18].

После свержения советской власти весной — летом 1918 г. ситуация резко изменилась. Западно-Сибирский комиссариат на деле становился высшим правительственным органом и это положение закрепил в первых же своих актах. Уже в Воззвании от 26 мая 1918 г., опубликованном от имени новой власти, заявлялось, что члены Западно-Сибирского комиссариата «взяли в свои руки общее управление», действуя «от имени Сибирской областной думы и Временного сибирского правительства» [19]. В Декларации Западно-Сибирского комиссариата от 1 июня говорилось, что комиссариат является «высшей местной властью временно» [20]. Таким образом, власть этого органа с самого начала в правовом отношении носила временный и подчиненный отсутствующему правительству характер.

Из текста Декларации видно, что члены Западно-Сибирского комиссариата рассматривали акты областных съездов как действующие. Исходя из закрепленного положениями от 17 октября и 15 декабря принципа разделения властей, комиссариат подчеркивал, что законотворчество не входит в его компетенцию. Однако, в чрезвычайной обстановке, в целях оперативного разрешения встававших проблем он был вынужден издавать юридические акты общеобязательного характера. Эти акты и по содержанию, и по своему действию имели силу закона. Так они и воспринимались населением и последующими властями [21].

Первое время члены Западно-Сибирского комиссариата находились частью в Ново-Николаевске (где раньше всего была свергнута советская власть), частью в Томске. 12 июня 1918 г. комиссариат переехал в Омск, единственный город Западной Сибири, обладавший хотя бы минимальным кадровым потенциалом, необходимым для организации аппарата центральной власти. С этого времени Омск стал главным политическим центром антибольшевистского движения в Сибири.

На состоявшемся 4 июня 1918 г. заседании Западно-Сибирского комиссариата было принято решение о создании при нем отделов: административного, военного, юстиции, финансов, земледелия, предприятий, труда, путей сообщения, почт и телеграфов [22]. Их деятельность началась с 14 июня 1918 г., причем функции военного отдела были возложены на штаб Западно-Сибирского военного округа; управление средствами связи было сосредоточено в специальном подотделе административного отдела (а не в самостоятельном органе, как планировалось); вместо отдела предприятий был создан отдел торговли и промышленности. Возникли не планировавшиеся первоначально отделы туземных дел и иностранных сношений [23]. Существовавшая в подполье канцелярия комиссариата была преобразована в Управление делами Западно-Сибирского комиссариата [24].

Во главе отделов комиссариата были поставлены А. Н. Гришин-Алмазов (военный отдел), А. П. Мальцев (отдел финансов), А. Н. Морозов (юстиции), П. П. Гудков (торговли и промышленности), Н. С. Зефиров (продовольствия), В. С. Сизиков (административный), Л. И. Шумиловский (труда), Н. И. Петров (земледелия и колонизации), Г. М. Степаненко (путей сообщения), В. В. Сапожников (народного просвещения), М. П. Головачев (иностранных сношений), Г. К. Гинс (управляющий делами комиссариата). Хотя отдел туземных дел был учрежден, заведующий его, судя по всему, назначен не был, а с 20-х чисел июня деятельностью отдела руководил министр М. Б. Шатилов [25].

Кроме отделов, при Западно-Сибирском комиссариате существовало два коллегиальных совещательных органа: Продовольственное бюро и Юридический совет — аналог Юридического совещания при Российском временном правительстве [26].

После организации комиссариатом отделов (соответствующих министерствам) сложилось первоначальное распределение полномочий между высшими административными учреждениями. Западно-Сибирский комиссариат представлял собой директорию, т.е. коллективный орган верховной власти. Исключительной прерогативой комиссариата было определение общего направления политики, принятие наиболее значимых с политической точки зрения решений, нормотворчество. Заведующие же считались приглашенными на службу в комиссариат специалистами, обязанными реализовывать «предуказанную» комиссариатом линию. По отношению к своим ведомствам заведующие имели все права министров [27].

Уже 5 июня 1918 г. Западно-Сибирский комиссариат обратился к членам Сибирской областной думы с предложением собраться в Томске. Вместе с частными совещаниями наличных депутатов возобновили свою работу Президиум и комиссии Думы. Кроме того было образовано Информационное бюро Областной думы [28].

Местные органы власти сибирской контрреволюции образовывались в мае-июне 1918 г. различными путями. Там, где были нелегальные «политические эмиссариаты», таковые брали в свои руки власть «от имени сибирского правительства» [29]. В большинстве же мест власть оказывалась либо в руках военных, осуществивших переворот [30], либо у созданных по образцу марта 1917 г. «комитетов общественных организаций», комиссий органов самоуправления и других подобных органов [31]. В такие населенные пункты Западно-Сибирский комиссариат направлял своих уполномоченных, в задачу которых вменялось организовать местную гражданскую администрацию. Таким образом были учреждены комиссариаты на губернском, уездном и городском уровнях. Нередко возникали самостоятельные комиссариаты мелких населенных пунктов, приисков, рудников, железнодорожных станций, отдельных частей губерний или уездов [32].

Местные комиссариаты были как единоличными по составу, так и коллегиальными. Так, комиссариат Омского уезда состоял из одного А. И. Дущеина, а в Тобольский уездный комиссариат — из М. Д. Холзакова; с другой стороны, Алтайский уездный комиссариат имел в своем составе пять членов (В. З. Малахов, Ф. К. Ненарокомов, Дуканин, Новиков, Шапошников), Енисейский губернский комиссариат — трех (Н. Н. Козьмин, П. З. Озерных, П. С. Доценко), а комиссариат Анжерских копей — даже девять (Иванов, Родионов, Гусенков, Жигалов, Долгих, Еремин, Литвинов, Бокатин, Железовский) и т.д. [33]. Большинство комиссариатов были коллегиальными. В таких комиссариатах из числа членов избирался председатель. В течение июня 1918 г. постепенно налаживалась деятельность управленческого аппарата губернских и многих низовых комиссариатов.

В правовом положении местной власти в течение июня 1918 г. произошли значительные изменения.

Первоначально Западно-Сибирский комиссариат рассматривал местные комиссариаты Временного сибирского правительства, как временные учреждения. Подобно тому, как Западно-Сибирский комиссариат должен был, подготовив условия для деятельности сибирского правительства, сдать ему власть, местные комиссариаты должны были, возобновив деятельность земских и городских самоуправлений, передать им административные функции [34]. Так и произошло в городах, где органы самоуправления были быстро восстановлены. Соответствующий порядок был закреплен постановлением Западно-Сибирского комиссариата от 9 июня 1918 г., правда, за центральной властью признавалось право «в случае необходимости учреждать в отдельных городах специальные городские комиссариаты» [35].

Но, земские органы не везде удалось быстро возвратить к жизни. Кроме того, даже там, где это произошло, вопреки своим полномочиям, комиссариаты продолжали игралть роль местной администрации. 29 июня такое положение было закреплено законодательно. Губернские и областные комиссариаты «на время военных действий» получили чрезвычайные полномочия, которыми при царском режиме наделяло губернаторов «Положение об усиленной и чрезвычайной охране» от 14 августа 1881 г. Наиболее важными среди этих полномочий были права издавать постановления, имевшие силу закона, устранять любых должностных лиц администрации и самоуправлений, воспрещать собрания, накладывать секвестр на недвижимое и арестовывать движимое имущество, передавать любое дело в военный суд (правда, последний в то время в Сибири официально не существовал) и т.п. [36]

В период Западно-Сибирского комиссариата встречались самые разные наименования местных органов и представителей сибирского правительства: эмиссариат, комиссариат, уполномоченный, эмиссар, комиссар. Нередко одно и тоже должностное лицо или учреждение именовались по-разному. Хотя четкого различия между этими терминами не было, все же можно сказать, что уполномоченными или эмиссарами, как правило, назывались командированные из центра для организации управления на определенной территории, а комиссарами или членами комиссариатов — администраторы в губернии, уезде, районе.

Вплоть до середины июля 1918 г. продолжал активно функционировать институт уполномоченных правительства. В их обязанности входило восстановление деятельности самоуправлений и организация гражданской власти на территориях, только что занятых сибирскими и чешскими войсками, а также разграничение полномочий и разбор конфликтов между гражданскими и военными властями [37].

Во второй половине июня 1918 г., по мере налаживания связи с местами, выяснилось, что на территории, подвластной Западно-Сибирскому комиссариату, находятся некоторые члены Сибирского правительства, от имени которого и действовал комиссариат. К ранее находившимся в Омске министрам П. В. Вологодскому (иностранных дел) и И. А. Михайлову (финансов), прибавились Г. Б. Патушинский (министр юстиции) и М. Б. Шатилов (туземных дел) [38].

Эти министры заявили комиссариату о своих притязаниях на власть. Перед Западно-Сибирским комиссариатом встал вопрос о том, «кто обладает большими полномочиями — несколько министров или уполномоченные, назначенные всеми министрами?» [39]

Первоначально комиссариатом была предпринята попытка раздела власти. Было принято положение, согласно которому министры принимали участие в заседаниях Западно-Сибирского комиссариата, и ни один принципиальный вопрос не решался без их ведома. Кроме того, министрам передавалось высшее руководство теми отделами, круг ведения которых соответствовал функциям их министерств, но при сохранении заведующих, назначенных комиссариатом [40].

Такое решение могло быть лишь временным компромиссом. В конце июня, когда к П. В. Вологодскому, Г. Б. Патушинскому, И. А. Михайлову, М. Б. Шатилову присоединился проживавший в Красноярске В. М. Крутовский (министр внутренних дел), и таким образом, число министров Сибирского правительства, заявивших о своей готовности взять власть, возросло до пяти, а председатель и бывшие в наличии члены Областной думы высказались в поддержку их требований, комиссариат сложил свои полномочия. 30 июня 1918 г. состоялась передача власти [41]. Члены Западно-Сибирского комиссариата сохранили свои звания уполномоченных Временного сибирского правительства [42], а один из них — П. Я. Михайлов, был назначен товарищем министра внутренних дел [43].

Немалую роль в принятии этого решения сыграло то обстоятельство, что комиссариат был ограничен в своих полномочиях как территориальными рамками Западной Сибири, так и тем, что основные свои задачи (организацию вооруженных сил, подготовку переворота, восстановление деятельности государственного аппарата) он уже выполнил.

Новая власть выступила под официальным названием «Временного сибирского правительства». Пятеро членов Сибирского правительства, избранного Думой, образовали коллегиальный орган верховного управления (директорию) — Совет министров Временного сибирского правительства. Председателем Совета министров был избран П. В. Вологодский. Совет министров был органом законодательства и верховного управления. В отличие от Западно-Сибирского комиссариата, во главе Совета министров стоял председатель, а каждый из его членов руководил порученным ему министерством (иностранных дел, внутренних дел, туземных дел, финансов, юстиции).

Отделы Западно-Сибирского комиссариата были переименованы в министерства, причем административный отдел стал Министерством внутренних дел, отдел иностранных сношений — Министерством иностранных дел, а управление делами — канцелярией Совета министров [44]. Для повседневного руководства в пять вышеперечисленных ведомств были назначены «товарищи министров». Работу семи других министерств (военного, земледелия и колонизации, торговли и промышленности, труда, путей сообщения, продовольствия, народного просвещения) возглавили управляющие министерствами. Товарищи министров, управляющие министерствами и управляющий делами Совета министров образовали совещание управляющих министерствами, которое было учреждено, но официально не действовало [45].

Когда 30 июня отделы Западно-Сибирского комиссариата были преобразованы в министерства Сибирского правительства, подавляющее большинство заведующих сохранили свои посты. Перемены коснулись лишь двух ведомств. Вместо заведующего административным отделом В. С. Сизикова, проявившего себя посредственным администратором, товарищем министра внутренних дел был назначен П. Я. Михайлов, до этого курировавший и фактически ведший основную руководящую работу в этом ведомстве. А директор Омского отделения Русско-Азиатского банка Н. Д. Буяновский занял пост товарища министра финансов вместо ушедшего в отставку заведующего А. П. Мальцева [46].

В документах, оформивших передачу власти, говорилось, что к Совету министров Временного сибирского правительства переходит вся полнота государственной власти, что он вступает в верховное управление страной [47]. В развернувшейся в последующем борьбе за власть между думой и правительством сторонники последнего будут ссылаться на эти положения, оправдывая независимость Совета министров от «сибирского парламента» [48]. В постановлении Временного сибирского правительства от 1 июля «О высших государственных учреждениях Сибири» заявлялось о том, что постановления Совета министров имеют силу закона (ст.7) [49], а постановление «О восстановлении судебных учреждений» (6 июля) содержало важнейшее положение о Временном сибирском правительстве как о равноправном с Областной думой законодательном органе [50]. Совет министров, унаследовав от Западно-Сибирского комиссариата законодательную функцию, открыто заявил о своем праве на законотворчество. В постановлении Временного сибирского правительства «О высших государственных учреждениях Сибири» от 1 июля прямо говорилось, что постановление Совета министров имеет силу закона (ст.7) [51], что противоречило положению 15 декабря 1917 г., так как нарушало законодательные прерогативы Сибирской областной думы.

В функциях высших административных учреждениях со сменой власти мало что изменилось. Совет министров также, как и Западно-Сибирский комиссариат, представлял собой директорию, а управляющие министерствами, хотя и оказывал все возрастающее влияние на политику Совета министров, вплоть до конца августа оставались «властью подчиненного управления» [52]. На неполновластный, подчиненный по отношению к министрам-избранникам Думы статус руководителей ведомств указывало само наименование должностей управляющих министерствами, традиционно использовавшееся в подобных ситуациях в российской бюрократической системе.

Заместителями руководителей министерств были: у управляющих (в пяти ведомствах) — товарищи министров, у товарищей министров (в семи ведомствах) — помощники министров [53].

Личным аппаратом руководителей министерств служили Канцелярии министерств во главе с директорами. Сами министерства подразделялись на департаменты и отделы. В Министерстве внутренних имелись отделы: общих дел, городской, земский, инструкторско-агитационный, строительный, призрения, народного здравия, ветеринарный, милиции (создан позднее) [54]. В Министерстве финансов были учреждены отдел кредита и денежного обращения, окладных, накладных и таможенных сборов, а также отдел государственного казначейства [55], в Министерстве продовольствия — хлебофуражный, снабжения предметами первой необходимости и финансово-счетный отделы и т.д. [56] Подразделения, подчинявшиеся руководителю министерства, но обладавшие определенной автономией, назывались управлениями или главными управлениями. Так, при Министерстве финансов существовало управление государственных сберегательных касс, при Министерстве внутренних дел — управление воинской повинности и главные управления почт и телеграфов и по делам местного хозяйства. Департаменты министерства возглавлялись директорами, отделы — заведующими, управления — начальниками [57].

Еще 30 июня 1918 г. на правах министерства был образован Совет государственного контроля, а 17 июля он был переименован во Временное управление государственного контроля [58]. Вместо должности председателя Юридического совета при Западно-Сибирском комиссариате 23 июля был учрежден пост юрисконсульта канцелярии Совета министров, а 1 октября в структуре управления делами была организована юрисконсультская часть Временного сибирского правительства [59].

27 июля 1918 г., после взятия войсками Временного сибирского правительства Иркутска, проживавший там член Сибирского правительства, избранного Областной думой, И. И. Серебренников стал шестым членом Совета министров. Так как И. И. Серебренников был избран Думой в качестве министра снабжения и продовольствия, а в структуре правительства уже было учреждено Министерство продовольствия во главе с энергичным Н. С. Зефировым, из состава последнего специально для нового министра было выделено самостоятельное Министерство снабжения [60].

Перемены коснулись и местной административной машины. 18 июля 1918 г. были упразднены коллегиальные комиссариаты Временного сибирского правительства и восстановлен институт губернских (областных) и уездных комиссаров и их помощников в том виде, в котором он существовал при Российском временном правительстве [61]. Целью этого мероприятия называлось «согласование настоящего административного устройства с законодательством [Российского — В.Ж.] временного правительства» [62]. Основным актом, определявшим правовое положение местной администрации, становилось «Положение о губернских (областных) и уездных комиссарах» от 19 сентября 1917 г. Восстановление действия этого акта повлекло за собой определенные сложности правового характера. Дело в том, что это положение (опубликованное Российским временным правительством всего за месяц до его падения, и поэтому практически не применявшееся) было основано на идее передачи административной власти на местах земствам и предусматривало сохранение за комиссаром лишь функции надзора за соблюдением законности государственными учреждениями и органами самоуправления, то есть делало комиссара скорее прокурором, чем администратором. Но, так как в тексте положения комиссар определялся как «представитель правительства», то это определение было истолковано в смысле наделения комиссара (в масштабе данной территории) «правительственными» полномочиями [63].

Аппараты губернских комиссариатов получали название канцелярий губернских комиссаров, причем их структура не изменилась, все должности сохранялись, за исключением должности секретаря губернского комиссариата [64]. Делопроизводство по различным сферам управления в канцеляриях губернских комиссаров было распределено между отделами, количество которых в разных губерниях различалось. Например, в Енисейской губернии, их было тринадцать: распорядительный, административный, земских и городских самоуправлений, воинский, милиции, тюремный, строительный, врачебный, печати, зрелищ и собраний, призрения, информационный, политический. Причем последние три рассматривались как учреждения временные, «вызванные к жизни переживаемым моментом» [65]. Кроме того, в подчинении губернского комиссара находились казенная палата, палата государственных имуществ, переселенческое управление и управление губернского агронома.

Аппарат низовых комиссаров (уездных и участковых) был скромнее по структуре и численности. Как правило, он состоял из помощника и нескольких делопроизводителей комиссарской канцелярии. Уездным комиссарам подчинялись уездные податные инспектора и переселенческие чиновники, а с 17 октября 1918 г. — и сотрудники милиции. Как правило, должности начальника уездной милиции и помощника комиссара объединялись.

Хотя Западно-Сибирский комиссариат был упразднен, его бывшие члены по-прежнему именовались уполномоченными Временного сибирского правительства. Такое же наименование имели и многие другие видные политические деятели (как правило, представители левого фланга антибольшевистского движения), в свое время занимавшиеся подготовкой антисоветского переворота и организацией местной власти. 24 июня 1918 г. Совет министров постановил упразднить институт уполномоченных Сибирского правительства. Это решение было продиктовано прежде всего политическими соображениями. Но в условиях гражданской войны правительству были необходимы чрезвычайные представители на местах. Поэтому были учреждены должности уполномоченных председателя Совета министров и отдельных министерств [66]. Постановление 24 июля четко определяло функции этих должностных лиц. Им вменялось в обязанность обеспечение более тесной связи центра и мест, более быстрой организации местной власти, разрешение межведомственных конфликтов, информирование властей и общественности на периферии о планах правительства и, в свою очередь, правительства о местных проблемах [67]. Как видно, существенного изменения функций уполномоченных не произошло.

Читать дальше >>>